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是对市场指引下已经形成的厂商新关系的确认,目前《办法》的修订工作面临的问题非常复杂

2019年11月25日 - 汽车文化

悬而未决的《汽车销售管理办法》终于有了新消息。近日,商务部对于《汽车销售管理办法》公开征求意见,如果不出意外,“新办法”的出台指日可待。从某种意义上来说,“新办法”是对市场指引下已经形成的厂商新关系的确认,但其积极意义仍值得肯定。

被寄望于重塑汽车厂家和经销商关系的《汽车品牌销售管理实施办法》修订工作,近日再度陷入“难产”传闻。

汽车品牌销售管理实施办法出台延期

2015-01-26 10:36出处:华夏时报 [转载]责编:田大鹏

原定于2015年1月面世的新版《汽车品牌销售管理实施办法》并未如约而至。

据了解,目前《办法》的修订工作面临的问题非常复杂,除了近期日渐复杂的厂商关系,更为关键的是,《办法》与其上位法《反垄断法》有冲突之处。此外,汽车品牌授权制度的合理性也一直存在质疑,而究竟授权该不该存在,应该如何授权又有颇多意见分歧。“修订工作若把此类问题一一纠正短期内恐有难度,而修订之后,又将触及利益相关方的既得利益,进退维谷。”有消息人士告诉记者。

矛盾集中

目前,关于《办法》修订的各方意见均已交付商务部,但商务部方面却始终没有对外公布修订进展及公示日期。对于《办法》修订是否搁置的疑问,中国汽车流通协会副秘书长罗磊只用“不能说”三个字来回答。但是,罗磊却介绍了现行《办法》中存在的主要问题以及修订的重点。

“《办法》修订的基础是解决市场中突出存在的问题。”罗磊解释称,“这一突出问题是长期以来厂商跟经销商之间不平等的关系。”罗磊表示,从汽车流通协会收集到的经销商意见来看,问题多存在于销售价格倒挂。“目前,经销商把厂商的所有返利全部返出去,仍需自掏腰包。”究其原因就是产能过剩,“厂商对汽车市场形势估计过于乐观,这就要求权威部门对市场预测更加精准,如果数据预测未来上涨10%,结果只涨了2%,就会加剧这种矛盾。”

祖国汽车流通协会数据显示,自2014年6月起,经销商库存系数始终高于2013年同期。纵观2014年全年,有8个月库存预警指数超过警戒线,近7成经销商处于亏损状态。“经销商反映,厂家向经销商搭售滞销车型,为清库存,经销商只能降价销售,出现价格倒挂。”

而在岁末年初,厂商与经销商的矛盾更是集中爆发。由于95%的一汽丰田经销商亏损,中国汽车流通协会代表523家经销商向一汽丰田索要22亿元人民币补贴;宝马[微博]经销商联合向汽车厂家提出索要60亿元额外返点等多项要求;东风本田北京经销商也开始拒绝进车……

新《办法》能否令厂商与经销商的关系从博弈回归理性仍未可知,但至少在现阶段,《办法》的修订已经赋予了经销商一定的希望。

法律冲突

而影响《办法》修订迟迟未能出台更重要的原因在于,其与上位法《反垄断法》之间存在冲突。

据了解,《办法》颁布于2005年,而《反垄断法》颁布于2007年。“由于时间上的倒序,因此《办法》在某些条款上与《反垄断法》有不一致的地方。《办法》的修订要把这其中不一致的地方修正过来。”罗磊称,“《反垄断法》是经济层面的上位法,所有的政策、法规,必须以《反垄断法》为准。”

事实确实如此,《反垄断法》确定了禁止垄断协议、禁止滥用市场支配地位和控制经营者集中。而根据现行《办法》,目前国内汽车销售普遍采用的4S店模式,在零部件配送、维修及价格等环节均有垄断之嫌。

“由于《办法》是部门规章,因此征求了很多意见,而《反垄断法》更多的是基于法律援引,因为不存在利益平衡,并未广泛征求意见。”北京市盈科律师事务所律师蒋苏华进一步解释,“部门规章其实最后反映的可能是一种行业的利益,或者是各方面利益的综合平衡。”

反观此次《办法》修订,牵涉的部门不可谓不多。《办法》是由商务部、发改委以及工商总局三部门联合制定的,所以修订需要三部门共同协商。而在2014年12月对《办法》修订稿的意见征求中,包括发改委、工信部、公安部、环境保护部等8个政府部门,以及中国消费者协会、中国汽车工业协会等5个协会均收到了商务部下发的相关函件,被要求对《办法》的征求意见稿提出意见。再加上涉及切身利益的厂商、经销商,征求意见成为一项庞杂的工作,但一项根本的宗旨是,法律的权威性必须维护。

授权博弈

《办法》的修改旨在重新界定整车厂与经销商的利益关系。“过去在汽车销售领域,始终存在政府以政令的形式和规定销售的形式——厂家授权,而厂家授权是一种纯粹的市场行为,品牌管理办法的修订可能会在这一方面有所突破。”罗磊称。

根据现行《办法》,汽车品牌经销商应当在汽车供应商授权范围内从事汽车品牌销售、售后服务、配件供应等活动。对销售未经品牌销售授权或不具备经营条件的企业,不得提供汽车资源。蒋苏华认为,《办法》与《反垄断法》的问题关键是授权制度问题。

究竟要不要授权、怎样授权也经历了各方博弈。在去年12月中华全国工商业联合会汽车经销商商会对《办法》的修订意见稿中建议,“在首次授权经营期限满后,汽车供应商应对经销商的授权经营期限自动延续5年。”事实上,去年9月商务部举行座谈会之前,取消品牌授权的声音甚至占据上风。而近期庞大集团在河北张家口建立的“汽车超市”或可以看做国内经销商集团对不同经营模式的探索。

但是,对于是否会允许经销商多品牌经营,业内仍存有较大争议。在公开的表态中,代表整车厂利益与立场的中汽协人士明确表示,汽车产品特许经营是全世界的通行办法,改变的可能性并不大。而这与代表经销商利益的中国汽车流通协会的观点相左。

包括各大厂商、经销商,乃至8个政府部门、5个行业协会牵涉其中,《办法》的修订工作无疑面临复杂的境况,短期内《办法》的出台或难以成行。而按照祖国汽车流通协会有形市场分会副理事长苏晖的说法,“以现在的进展和流程来看,新《办法》大概要到2015年年中才能出台。”

这是2005年发行的《汽车品牌销售管理办法》实施十多年来的首次修订。不可否认,“老办法”曾在我国汽车流通行业起到举足轻重的作用,但随着中国汽车市场的发展变化,“老办法”本身存在的弊端也日益暴露出来。从2008年起,就不断传出“老办法”将要修订的消息。由于利益博弈,盛传于2014年出台的“新办法”一拖又是两年。

在深度参与《办法》修订工作的行业协会负责人口中,相关工作的推进情况成了“不能说的秘密”。1月21日,中国汽车流通协会会长沈进军在接受经济观察报记者采访时态度谨慎,“办法的修订还在进一步按照流程走。没有说哪天出,还在征求意见中,要等。”而中国汽车流通协会副秘书长罗磊则只用“不能说”三个字来回答。

在过去的两年,整个汽车行业风云变幻,汽车经销商更是经历了经营压力增大、盈利能力下滑、退网企业增多等一系列问题。造成经销商经营困境的原因既有宏观经济下行、经销商自身能力不足、新技术冲击等原因,也有“老办法”导致的厂商与经销商地位悬殊等原因。

而包括中汽协相关人士的表态也变得闪烁其词,“目前已经发布的关于《办法》的征求意见稿,都是非正式版本,最终以商务部牵头单位审核并确认的条款为准。”。中汽协的回答似乎推翻了此前中国流通协会曾“半官方”公布的修订版内容。

在厂商矛盾最为尖锐的2014年,业界对“新办法”的呼声尤为迫切。不过,尽管“新办法”一度难产,不少厂商之间的矛盾也依旧在双方对于利益的共同追求之下逐渐缓解。在2015年年初,不少汽车企业开始与经销商坐下来详谈经营之策,宝马甚至向经销商给出了高达51亿元的巨额补贴。在市场这个无形大手的作用下,原本以为只能依靠“新办法”缓解的问题在“事实层面”已经得到了很大程度的解决。

此前,有消息称,修订版《办法》有望在今年1月正式公布,但从目前来看这并不可能。中国流通协会副秘书长苏晖在接受记者采访时表示,办法的出台将至少延迟至今年年中。“我等两天马上要接到一个新的意见征询稿,这意味着最近都出不来。在最后的阶段,各方又再度争议不得不搁置,可能年中出,也可能今年出台都很困难了。”苏晖说。

但是,“新办法”即将出台依旧是流通行业的一大利好,其价值值得肯定。毕竟,这是政策层面对于厂商经营模式的重新梳理,是有据可依的明文规定。对比现行政策,目前公布的征求意见稿与此前曝光的2014版征求意见稿内容差别不大,其修订的内容多集中于争议已久、现行政策受到较大质疑之处。

另一位去年底曾参与商务部召集举行的《办法》修订闭门咨询会的知情人士向经济观察报记者表示,《办法》延迟的真正原因不仅仅是各方利益的协调,“有不止一家大型汽车集团前去公关、游说相关主管部门,导致整个《办法》的出台变成了现在的情况。”该知情人士告诉经济观察报记者。

根据征求意见稿,“新办法”最显著的特点是去掉了品牌二字,一改以往品牌授权的行政性地位,其多处内容更是有了实质性变化。其中,“新办法”中第二十二条更是列出了“九不准”,这些内容将会调整厂商关系,明确各自权责。具体看来,“新办法”为经销商放宽了进货渠道、跨区销售将被允许;零部件厂商对外销售零件被允许,这一原本封闭的流通环节将被打破;一直令经销商头疼的厂商压库、压广告的行为更是被禁止;此外,“新办法”更是取消了总经销商的代理权,原来一年一签的内容也变成了首次不少于5年,这无疑增加了经销商的信心。汽车流通协会秘书长肖政三认为,这样的内容“让经销商能够有更长的时间来搞好经营,减少了担心或顾虑。这样,会有更多的投资者愿意将资本投入汽车流通行业。资本的注入必然带动整个行业的快速发展,在竞争中完善行业升级,同时给消费者带来更多的利益”。

作为主管的商务部相关部门负责人则向经济观察报记者表示,应该静待官方公布。而有媒体援引内部消息称,《办法》目前已进入部委的会签环节,由于各方对这一管理办法的意见尚未达成统一,最终版本推出尚没有明确的时间表。“实际上很多人说,也有可能出不来了。”对此,同样有消息人士告诉记者。

虽然“新办法”的出台,并不能完全解决汽车流通行业面临的困难,但毫无疑问,它将对平衡汽车行业厂商关系、构建汽车流通行业新秩序、促进汽车流通行业创新和健康发展起到积极的促进作用。

再度延迟的背后

“《办法》现在还出不来,还要新一轮的征询意见,肯定不会像我们预期的那么快。”苏晖的上述表态意味着,《办法》修订工作实际上已经被迫延期。实际上,这已经算是商务部就《办法》修订第三次大面积公开咨询意见却迟迟没法将相关规章落地。

2014年9月,商务部组织相关人士召开三次座谈会,就《办法》修订细则征询意见。来自与会代表人士的消息称,新《办法》应于2014年12月在商务部网站公示。然而,就在2014年的最后两周,商务部却再度公开征求意见。关于这次征求意见稿,参与意见征询相关人士的态度却180o急转弯,三缄其口。

记者注意到,在2014年12月再次对《办法》修订稿的意见征求中,包括发改委、工信部、公安部、环境保护部等8个政府部门,以及祖国消费者协会、祖国汽车工业协会等五个协会均收到了商务部下发的相关函件,被点名要求对《办法》的征求意见稿提出意见。

从2014年9月发布的第一版本征求意见稿,今年底却再次广泛征求意见,这4个月中到底发生了什么?经济观察报记者获悉,在去年12月初商务部组织的不同部门和协会进行的意见征集中,各部门拿到的新版征求意见稿已经与9月份拿到的内容有所不同。

全国工商联汽车经销商商会秘书长朱孔源告诉经济观察报记者,全国工商联汽车经销商商会同期也收到国家商务部办公厅有关函件,要求商会对《汽车销售管理办法》(以下简称“《征求意见稿》”)研提意见,随后商会于12月13日在京召开了专题讨论会。

根据本报记者从相关渠道拿到的相关文字资料显示,商会此次提交给商务部的六条建议中,有部分内容是针对新版征求意见稿被拿掉的条款再次补充。这些旨在强化经销者话语权的条款中包括:厂家不应强势违背经销商的意见,厂家违约需赔偿全部损失、放宽经销商话语权、废除建店标准等。

“新的办法有几条会触动主机厂的既得利益,主要包括建立退出机制、对搭售行为进行罚款以及对经销商的授权从一年改为五年。这三点首次提出了对主机厂的惩罚机制,肯定会引起厂商强烈反弹。中国汽车流通协会隶属于商务部,这个时候的确不能说什么,商会代表的则是经销商的声音。”长期关注汽车流通行业的观察人士告诉记者。

据悉,目前各方意见均已交付商务部,但关于本应对外公布修订进展及公示日期,商务部方面却一直沉默。经济观察报记者梳理发现,从去年12月份商务部相关人士口中的“很快出台”,到现在变为“正在走流程、没有明确时间”。而对于为何还要第三次征询意见,商务部给出的原因是,形势发生了变化。

这种变化主要是指自去年10月1日起,工商总局已经停止实施汽车总经销商和汽车品牌授权经销商备案工作,将审核下放到地方。此外,今年1月1日,交通部等十部委共同印发的《关于促进汽车维修业转型升级、提升服务质量的指导意见》也正式实施。

酝酿更大力度改革?

“商务部认为,《办法》的修订必须与这两者的改革精神相符合,至少不能低于这个度。”前述接近商务部的知情人士上周告诉经济观察报记者,上述工商总局和十部委发出的两个文件,对重塑汽车流通行业生态链意义十分重大。

前者旨在打破汽车品牌只允许授权4S店经营单一品牌的既定授权模式,为大卖场和汽车超市等多元化经营模式“落地”提供制度保障。而后者则意味着汽车原厂配件不再成为4S店的专供品,也意味着汽车维修配件的垄断局面被打破。“实际上,是上述两大改变无形中将《办法》修订推向前台。”分析人士称。

“形势确实发生了变化,商务部因此决意再度对草案进行修改。”苏晖表示。实际上,拟出台的《办法》修订草案的“蓝本“早在2013年就已经基本成形。“2013年新《办法》细则已经成形。”接近商务部知情人士此前告诉经济观察报记者,“2014年几次的讨论草案也是以此为蓝本的。”

正因为如此,业内人士认为《办法》从内容看,改革力度并不大。

而苏晖认为,与工商总局取消品牌备案,以及十部委联合对汽车售后的颠覆性的改革力度相比,《销售办法》修订与我们所期望的巨大效力有落差。“前两项重拳已经使《销售办法》核心失去了效力,除非新《销售办法》的改革力度更大,否则即使推出修订版也已失去了意义”。

从商务部眼下的表态来看,这背后或许会有更大力度的改革措施。不管如何,经销商品牌管理办法的修订已经是箭在弦上。

现行的《办法》自2005年4月1日开始实施,由于现行《办法》在内容设定上过分偏向整车厂,一开始就招致经销商的反对。过去9年间,《办法》即将重新修订的消息一直不断,甚至成立由商务部牵头,发改委、工商总局参加,中国汽车流通协会配合组成的新版《办法》起草小组,但一直未有结果。

在现行《办法》正式实施两年后的2007年7月,500家汽车经销商联名“上书“商务部,要求对《办法》相关条款进行修订。迫于压力,2008年,以商务部为首的相关政府部门开始着手商讨修改方案,但此后随着汽车市场再度步入高增长周期,经销商生存状况逐渐好转,此前被激化的厂商矛盾暂时缓和,而《办法》修订则被搁置。

到2010年,修改《办法》的呼声再起,数百家广州汽车品牌授权经销商曾联合策划和建议改变“品牌授权销售方式”修订《办法》,最终以失败告终。2012年,由于车市行情转淡,经销商生存愈发艰难,该年年底商务部提出要推“规范汽车流通市场秩序五大举措”,酝酿的措施包括“进一步明确‘授权’的概念、授权年限;制订品牌供应商设立标准”等,可最终也未能推出。

实际上,从过去十年《办法》修订历程不难看出,只要市场变坏经销商承受巨大库存压力,修订《办法》呼声便呈现周期性高涨。而到了目前,《办法》修改的一切条件再次触发,甚至到了不得不改变的地步——因为以4S店模式为主导汽车流通业态已经到了朝不保夕的边缘。

“以前是厂家吃肉,经销商喝粥,现在不少品牌经销商连汤都喝不上。”一家民营经销商集团的投资人告诉经济观察报记者,如果以现行《办法》主导游戏规则不改变,经销商经营状况难免不继续恶化。而祖国汽车流通协会统计的相关数据则显示,2014年经销商亏损面较2013年有所增加,经销商从2010年前七成盈利到目前仅三成盈利。

“拦路虎”依然在路上

尽管2014年暴风骤雨般反垄断风暴,工商总局出台的新的经销商备案办法以及交通部等九部委力推放开原厂零配件供应,一度让经销商看到改变现实处境的希望。但是,要处理好《办法》与多部委改革文件之间的协调关系并非易事。“以前说三包法案难,三包其实简单多了,《办法》的修改牵涉范围更广,形势更复杂,没有想的那么简单。”苏晖说。

北京盈科律师事务所高级合伙人蒋苏华认为,《办法》实际上与其上位法——《反垄断法》存在一些不一致的地方。“比如授权不授权我不管,或者我容许它存在,这个没有问题,但是汽车厂家不能说因为有品牌授权条款捆绑,所以经销商干其他的都不行,这是没有任何道理可言的。这就还需要进一步修订。”

但事情还没有这么简单,关于整车厂“组团公关“的传言等,也可折射出《办法》修订背后利益博弈和纠葛之深。“这么多年来有多次传出要修改,但都无疾而终。条款修改的惯性阻力很大,这不奇怪。但这次再三征求修订意见并且直到现在公示日期没出,就十分蹊跷了。”一位不愿透露姓名的汽车行业分析师告诉记者。

从目前显示的信息来看,关于修订《办法》的利益博弈至少存在于两个层面。除了主机厂与经销商的博弈,在政府管理层面,不同部门也在就管理权力分配和主导修订进程,进行博弈和争夺。

2005年落地《办法》是由商务部、发改委以及工商总局三部门联合制定的,所以需要三部门共同协商。在去年国家发改委展开的声势浩大的汽车行业反垄断调查,《办法》因被认为是汽车行业垄断问题的根源而被推上风口浪尖,事实上这一行动也的确迫使商务部尽快对《办法》做出修改。

“目前的形势很复杂,现行《办法》使得汽车厂家多年来根植的利益关系深厚,博弈还在进行。现在看来,两次征求意见中相隔这4个月的时间便是一个利益博弈的期间。如果再次出台《办法》意见稿,证明条款或将被重大修改,甚至整个修订计划也可能流产。”一位参与汽车品牌管理办法修订的业内人士告诉记者。

事实上,在此前流通环节的企业每次试图推动修订《办法》的时候,主机厂也在不断传递反对声音。

“在前年修改《办法》内部开会时,甚至有厂家代表在开会途中摔门而去。”一位亲历汽车品牌管理办法修订的经销商代表告诉记者,“现在修改《办法》已经是大势所趋,主机厂不会再这么强势。这一轮修改意见中,各车企的管理层考虑的是如何在改变的情况下最大范围的保障自身的既得利益。”

尽管现实阻力和变数依然很大,但经销商对修订《办法》依然抱有较大希望。“意见已经提交,今年应该会出台,最起码有说法。拖延不是解决方案,但改革的大方向无法逆转,厂商和经销商的转型都迫在眉睫。”庞大集团(6.51,
0.03, 0.46%)总经理李金勇在接受经济观察报记者采访时表示。

为了促使“难产”的修改《办法》尽快出台,避免厂、商关系进一步恶化,全国工商联汽车经销商商会不得不对商务部递交了一份折中的建议:“国家商务部可暂时删除《征求意见稿》中有争议的内容”。这也被视为回避分歧、平衡各方利益的折中方案。

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